Paylaşım TarihiŞubat 21, 2021
Yerleşik düzenle birlikte insan; neslini sürdürmek, beslenmek, barınmak, giyinmek gibi temel ihtiyaçları karşılamak için üretim yapmak zorunda kalmıştır. Başta besin olmak üzere bu ihtiyaçları karşılayan üretim faaliyetlerine “tarım” adı verilmiştir. Tarımsal üretim insanlığın ilk iktisadi faaliyeti olmuş, önemini hep korumuştur.
Tarım, dış faktörlere bağlık ve biyolojik sistemlerin etkisi altında olması nedeniyle diğer sektörlerden ayrışmaktadır. Toprak ve su gibi doğal kaynaklar ile bitki ve hayvan popülasyonu tarımsal üretimin temel faktörleridir. Tarımsal kaynakların nasıl kullanılacağı ve tarımsal üretimin nasıl yapılacağı politikalarla belirlenir. Toplumsal gelişmişlik ve refah düzeyinin yükselmesi çevre duyarlılığını artırmakta, bunun sonucu olarak doğal kaynakların ne şekilde kullanılacağı hakkında farklı görüşler ortaya çıkmaktadır. Bir taraftan doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı, öte yandan gıda arzında kendine yeterlik anlayışı reel olarak önem taşımaktadır. İster sürdürülebilir bir anlayış ister gıda arz güvenliğinin sağlanması olsun insanlık tarihi boyunca tarım politikalarının konjonktür etkisinde oluştuğu görülmektedir.
Üretimin biyolojik süreçlerden etkilenmesi ve gıda talebinin stratejik önemi nedeniyle tarımsal üretimle ilgili hususlarda politikacının tercihi (konjonktürel olarak) çoğu kez devletin müdahalesi şeklinde tezahür etmiştir.
20. yüzyılın başlarında yaşanan dünya savaşı ve onu takip eden 1929 ekonomik krizi, siyasal sonuçlarının yanında, sosyal ve ekonomik olarak da önemli sonuçlar doğurmuştur. Savaş ve savaşın neden olduğu büyük yıkım, devletlerin bütçelerini alt üst ve ekonomilerini felç etmiş, kalkınmalarını ve refah arayışlarını durdurmuştur. Bütün bunların sonucu olarak devletler; savaşın yaralarını sarmak, mali ve ekonomik sorunları çözmek, halkın refah ve mutluluğunu sağlayabilmek amacıyla, kendilerini ekonomiye daha çok müdahale etmek zorunda hissetmişlerdir.
Ülkelerin sistemlerine, gelişmişlik derecelerine ve ulaşmak istedikleri hedef ve amaçlara göre devletin ekonomik hayata müdahalesinin boyutu da farklılık gösterebilmektedir. Bu nedenle devletler, hizmet sunacak kurumları veya üretim yapacak işletmeleri farklı statülerde kurmuşlardır.
Türkiye’nin iktisadi politikalarının başlangıç rehberini İzmir İktisat Kongresi kararlarının oluşturduğu genel kabul görmektedir. 1923 yılında toplanan İzmir İktisat Kongresi’nde özel teşebbüsün itici güç olması, devletin özel girişimciliği desteklemesi ve teşvik etmesi ağırlıklı görüş olarak benimsenmiştir. İzmir İktisat Kongresi’nden kısa süre sonra tüm dünyayı etkisine alan 1929 ekonomik krizinin olumsuz etkileri Türkiye’de de kendini hissettirmiş, zaten yeterli sermaye birikimine sahip olmayan özel sektör girişimciliğini olumsuz yönde etkilemiştir. Bu olumsuzluklar, kalkınma hamlesinin devlet eliyle başlatılması gerekliliğini doğurmuş, politik olarak devletçilik fikri ağırlık kazanmıştır. Uzun yıllar boyunca kurumsal yapılanmalarda bu tercihin etkisi izlenmiştir.
Gelinen noktada doğal kaynakların aşırı kullanımı ve iklim değişikliğinin etkisi, günümüzde tarım politikalarında yeni yaklaşımlara ihtiyaç olduğunu göstermektedir. Yeni yaklaşımların başlangıç verisi, doğal kaynakları artırmakla tarımsal üretimi artırmanın mümkün olmadığıdır. Tam bu nedenle tarım politikalarının ilk adımı; güçlü kurumsal yapılar oluşturmak, verimliği ve etkinliği sürdürülebilir hale getirmek olmalıdır. Hem dar hem de geniş anlamıyla sürdürülebilirlik, tarım politikalarının tasarımında başat rol oynayacak bir ilkedir.
2020 yılı Covid-19 salgınının etkisinde geçmiştir. İçinde bulunduğumuz 2021 yılında da salgının etkisi devam etmektedir. Bu küresel salgın, tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de hayatı ciddi derecede etkilemekte, uzun vadede kalıcı olma ihtimali oldukça yüksek değişimlere neden olmaktadır. Salgının küresel çapta toplumsal hayatı derinden etkileyerek pek çok alanda önemli değişimlere neden olduğu ve tüm bu değişimlerin bireysel, kurumsal, toplumsal, ekonomik, çevresel vb. bağlamda birçok sonuç doğuracağı beklenmektedir. Salgının mevcut ve gelecekteki olumsuz etkilerinin azaltılabilmesi için kaynaklar daha etkin yönetilmelidir. Etkin yönetilmesi gereken kaynakların başında, gıda arz güvenliği bakımından taşıdığı önem nedeniyle “tarımsal kaynaklar” gelmektedir.
Tarımsal kaynakların başlangıcını toprak ve su oluşturmaktadır. Toprak ürünleri ve hayvansal ürünlerin yeterli ve sağlıklı gıda olarak insan kullanımına sunulması da, iyi yönetilmesi gereken süreç ve kaynaklardır.
Toprak Yönetiminin Önemi: Kısa Tarihçe
Göçebe yaşamdan yerleşik ve tarımsal yaşama geçilmesiyle tarım toplulukları için toprakların önemi artmıştır. Böylelikle toprakların koruma altına alınması ve tarımın güvence altında yürütülmesi için araziler oluşmuştur. Tarihte devletlerin örgütlenmelerinde toprak mülkiyeti belirleyici bir etken olmuştur. Burada sadece son iki Türk imparatorluğuna çok kısaca değinilecektir.
Büyük Selçuklu İmparatorluğu, tarım topraklarıyla hem halkın geçimini sağlayabilmiş hem de ordunun kurulmasını ve büyümesini sağlamıştır. Selçuklular’da, imparatorluk, toprakların tümünün sahibidir. Selçuklular’da sınırlı da olsa özel mülkiyet arazilerine rastlanmaktadır. “Has” adı verilen sistem ile gelir elde edilmektedir.
Osmanlı İmparatorluğu’nun yönetim sisteminde de toprağın rolü önemlidir. Miri arazi sistemi (devlet hazinesine ait topraklar) ile oluşturulan askeri güç, Osmanlı İmparatorluğu’nun üç kıtada hüküm sürmesini sağlamıştır. Ancak duraklama dönemi ile toprak düzeni de bozulmaya başlamıştır. Mültezim sistemi ile toprak yönetim yapısı önemli ölçüde değişme uğramıştır. İmparatorluğun siyasal gücünü kaybetmesiyle idari düzende de bozulmalar görülmüş, mültezim sistemi toprak yönetiminde feodal bir yapıyı ortaya çıkarmıştır.
Tanzimat Fermanı (1839) ile mültezim uygulamasına son verilmiş, devlet görevlileri tarafından vergi toplanması dönemi başlamıştır. Ancak 1841 yılında yeniden mültezim uygulamasına geçilmiştir. Tazminat Fermanı’nı izleyen dönemde toprak yönetimine ilişkin farklı düzenlemeler yapılmış olup en önemli düzenleme “Arazi Kanunnamesi”dir (1858 yılı).
Arazi kanunnamesine göre miri toprakların mülkiyeti devlette kalırken tasarruf hakkı köylüye verilmiştir. Kanunname köylüye topraktan yararlanma hakkını devretmeyi de mümkün kılmıştır. Böylece miri toprakların özel mülkiyete geçişi başlamıştır. Ayrıca, daha önce tasarruf hakkı dirlik sahibi tarafından dağıtılırken, kanun ile bu görev mal memurlarına devredilmiştir. 1874 yılında tapu örgütü kurulmuş ve 1911 tarihinde de çıkarılan kanun ile köylünün tasarrufunda bulunan miri arazi ipotek edilebilir, borç karşılığı satılabilir hale getirilmiştir. Yani arazi üzerinde sadece kiracı olan köylü, arazisinin mülk olarak sahibi olma hakkını kazanmıştır.
Osmanlı Devleti’nde özel mülkiyete doğru gelişen süreç, Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasından sonra yasal nitelik kazanmıştır. Cumhuriyet döneminin ilk yıllarında Türk Medeni Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle özel mülkiyet hakkı hukuk sisteminde yerini almıştır. Medeni Kanun’un ikinci bölümü taşınmaz mülkiyetinin konusuna, mülkiyetin kazanılmasına ve kaybına ayrılmıştır. Kanunun taşınmaz mülkiyetinin konusu üç grup halinde ele alınmıştır, ilk grubu da “araziler”dir. Medeni Kanun ve diğer ilgili özel kanunlar çerçevesinde yapılan düzenlemeler ile tarımsal araziler özel mülkiyet hukuk kapsamında işlem görmektedir. Miras yoluyla arazilerin bölünmüş olması nedeniyle, arazi varlığı bakımından, tarımsal işletmeler ölçek olarak büyüyememişlerdir.
Tarımda Kurumsal Yapılanma: Kısa Tarihçe
Osmanlı döneminde, tarımsal üretimi çeşitlendirme amacıyla ilk olarak şeker pancarı üretimi çabaları başlatılmış, ancak şeker fabrikasının kurulması Cumhuriyet döneminde mümkün olmuştur. Pamuk tarımı yaygınlaştırılmış, ancak dokuma sanayinin yetersiz olması nedeniyle ham pamuk ihracatı yapılarak gelir sağlanabilmiştir. Osmanlı İmparatorluğu’nun son döneminde ihraç edilen ürünler için çeşitli teşvikler uygulanmıştır. Önemli ihracat ürünleri arasında olan tütüne yönelik ekim alanları artış göstermiştir.
Osmanlı İmparatorluğu, dış borçları ödeyemez duruma geldiğinde alacaklı ülkelerle masaya oturmuştur. Yapılan anlaşma ile devletin vergi gelirlerinin bir bölümünün, dış borçların ödenmesinde kullanılması karara bağlanmıştır. Bu süreci yönetmek üzere Düyun-u Umumiye (Borçlar İdaresi) kurulmuştur.
Devletin gelir kaynakları içinde en önemli kalemlerden birini tütün geliri oluşturmaktadır. Muharrem Kararnamesi’ne göre borçların bitimine kadar tütün geliri Düyun-u Umumiye’ye bırakılmış, Düyun-u Umumiye bu faaliyetlerini, kısa adı REJİ olan (Osmanlı İmparatorluğu Tütünleri Kazanç Ortaklığı Tekeli Şirketi) yabancı sermaye ortaklı şirket aracılığıyla yürütmüştür. Cumhuriyet’in ilk yıllarında da faaliyetlerini sürdüren Reji İdaresi’nin varlığı ve faaliyetleri 1923 İzmir İktisat Kongresi’nde tartışılmış ve Reji İdaresi’nin kaldırılmasının gerekliliği kabul görmüştür. İzmir İktisat Kongresi’nde alınan bu karar çerçevesinde Reji İdaresi 4 milyon TL’ye satın alınmış, yerine Tütün İnhisarı Kanunu çıkarılmış ve bu kanunla Reji İdaresi’nin yetkileri devlet eline geçmiş, TEKEL idaresi ortaya çıkmıştır.
Osmanlı İmparatorluğunun Rumeli topraklarında bulunan Şehirköy (Pirot) kasabasında 1863 yılı Kasım ayında kurulan “Memleket Sandıkları” ise Türk kooperatifçiliğinin ilk uygulamasıdır. Uygulamanın olumlu sonuçlar vermesinin ardından 1867 yılında çıkarılan “Memleket Sandıkları Nizamnamesi” ile bir devlet politikası olarak Memleket Sandıkları tüm ülkeye yayılmıştır. Memleket Sandıkları önce Menafi Sandıklarına dönüşmüş, Menafi Sandıkları da tüm sermayesiyle Ziraat Bankası’na dönüşmüştür.
Cumhuriyet’in kuruluş yıllarında ekonominin ağırlıklı alanı olması nedeniyle tarım sektörü, politika oluşturmanın da birinci alanı olmuştur. Türkiye Cumhuriyeti, tarımsal sanayinin yok denecek kadar az ve sermaye birikiminin yetersiz olduğu bir ortamda kurulmuştur. Bu nedenle kuruluşunun ilk yıllarında kooperatifçiliğin geliştirilmesi ve devlet eliyle mal üreten veya hizmet sunan işletmelerin kurulması Türkiye tarımı için zorunluluk arz etmiştir. Sonraki dönemlerde ise genel ekonomi politikalarının hedeflerine göre reformist yaklaşımlar tarım politikalarının temelini oluşturmuştur. 1929 dünya ekonomik buhranından Türkiye ekonomisi de etkilenmiştir. Ekonominin tarım ağırlıklı olması ve tarım sektörünün krizden etkilenmesi nedeniyle, çiftçilere finansman sağlama ve tarım ürünleri pazarlama konularında çalışmalar başlatılmıştır. Bunun sonucu olarak 1935 yılında 2834 sayılı Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri Hakkında Kanun ve 2836 sayılı Tarım Kredi Kooperatifleri Kanunu çıkarılmıştır.
Kurumsal Yapılanmanın Önemi
Tarımsal hizmetlerin verimli yürütülmesi ve tarım ürünlerinin insanlara güvenilir olarak ulaştırılmasında yönetimsel olarak kurumsal yapıların önemli avantajları bulunmaktadır. Türkiye’de tarım sektöründe kurumsal yapılara olan ihtiyaç; üretim yapısının özellikleriyle ilişkili olarak ortaya çıkmıştır. Sektörde, küçük üreticiliğin geçimlik meşgalesi yapısı yaklaşımı yerine piyasa için üretime geçiş yaklaşımının egemen olmasıyla kurumsal yapılara ihtiyaç duyulmuştur. Şeker Fabrikaları, Türkiye Zirai Donatım Kurumu, Türkiye Süt Endüstrisi Kurumu, Et ve Balık Kurumu, Türkiye Yem Sanayi A.Ş. ve Toprak Mahsulleri Ofisi bu çerçevede kurulmuştur.
Günümüzde küçük üreticilerin desteklenmesi bağlamında kooperatifler ve sözleşmeli tarım öne çıkan başlıklar arasındadır. Gıda güvenliğinin gittikçe önemli bir sorun haline geldiği bugünkü aşamada, konvansiyonel tarım pratiklerinin yanında organik üretim ve iyi tarım da üzerinde durulması gereken diğer alanlardır. Bütün bunların coğrafi şartlara, üretim alışkanlıklarına, pazarın büyüklüğüne ve daha bir dizi faktöre bağlı olarak birlikte ele alınması, oluşturulacak kurumsal yapıların sürdürülebilirliği açısından önem taşımaktadır.
Sonuç Yerine: Konjonktür Etkisi
Tarihsel olarak tarımsal yapıların ilk ortaya çıkması ve kuruluş hikâyelerinde belirgin bir konjonktür etkisi olduğu görülmektedir. Askeri sebepler, Osmanlı toprak yönteminin değişmesinde konjonktürel olarak etkili olmuşken, tütün piyasasının yönetiminin Reji İdaresi’ne bırakılması da konjonktürel açıdan mali krizin bir yansımasıdır. Sermaye birikimi yetersiz, makine ve teknik donanımı zayıf, nüfusun çoğunluğunun kırsalda yaşadığı bir dönemde kurulan Türkiye Cumhuriyeti’nde ilk yıllarda tarımsal kurum/kuruluşların kamu sermayeli olarak kurulmaları da konjonktür etkisinin bir sonucudur. Türk çiftçisinin tarım alet ve makine ihtiyacının temini, çiğ süt ve süt ürünlerinin pazarlanması, kasaplık hayvanların uygun koşullarda kesilmesi gibi tarımsal faaliyetlerin daha etkin yürütülmesini temin için 2. Dünya Savaşı yıllarında çıkarılan 3780 Sayılı Milli Koruma Kanunu çerçevesinde oluşturulan kurumlar, konjonktür etkisine verilebilecek bir başka örnektir.
Tarım sektörünün karakteristik özelliklerinden biri, sermaye birikiminin yetersiz ve finansmana erişimin zor olmasıdır. Kırsal alanda finansmana erişimde en etkin işleyen yöntem kooperatiflerin kefalet sistemidir. Nitekim Türk kooperatifçiliğinin zihinsel altyapısını da küçük üreticilerin finansman ihtiyacını karşılamak oluşturmuş, bu amaçla kurulan kooperatifler tarım sektöründe önemli fonksiyonlar üstlenmişlerdir. Türk tarihinde kooperatiflerin ilk ortaya çıkışı ve gelişim göstermesinde de konjonktürün etkili olduğu görülmektedir.
Covid-19 salgınını olanca şiddetiyle yaşadığımız bu günlerde, gerek tedarik zincirlerindeki kırılmalara bağlı olarak gerekse de tarımsal ürün fiyatlarındaki artışa bağlı olarak ulusal gıda güvenliğinin çok daha fazla tartışıldığı izlenmektedir. Yerli tohumdan su kaynaklarının etkin kullanımına, kendi kendine yetişen bitkilerin işlenerek ilaç ve kimya sanayiine katma değerli olarak kazandırılmasından aracıların değer zinciri içindeki rolünün azaltılmasına kadar çok çeşitli başlıklar bu kapsamda ele alınmaktadır.
Hiç şüphesiz bu dönemde ortaya çıkacak seçenekler de içinde bulunduğumuz konjonktürün izlerini yansıtacaktır. Bu bağlamda söz konusu seçeneklerin en genel özelliğinin gıda arzında daha fazla yerellik, yerel kaynakların (tarımsal araziler, su kaynakları, orman varlıkları, vb.) etkin kullanımı ve yerel ilişkilerin değerlendirilmesiyle güçlenen tarımsal örgütlenme modelleri olacağı anlaşılmaktadır. Hepsi de bir şekilde sürdürülebilirlikle ilişkili olan bu konuların, ancak etkin politikalar ve yönetişim yapısı güçlendirilmiş kurumlarla hayata geçeceği açıktır.
Özetle söylemek gerekirse, Covid-19 salgını sonrası oluşacak yeni dönemde; milleti aç, toprağı sahipsiz bırakmamak, gıda arzını uygun fiyatlarla ve sürdürülebilir bir düzlemde sağlamak için etkin işleyen kurumsal yapılara her zamankinden daha fazla ihtiyaç
